공장입주시 복잡한 인·허가 제도 개선해야
산발적 소규모 개발, 장기적 발전에 걸림돌
도시기능 외연적 확산보다 기능분산에 촛점둬야
최근 도시 주변지역의 토지개발은 세계화와 지방화시대의 우리사회가 안고 있는 딜레마를 극명하게 보여준다. 토지자원의 원활한 공급이라는 점에서 도시로부터 접근성이 우수한 이들 지역의 개발이 지역경제의 활성화를 위해서나 국가경쟁력 제고를 위해 어느때보다도 요구되지만 또 다른 차원에서의 공공적 이익들은 그만큼 훼손될 수밖에 없는 처지에 놓여있다.
이들 지역을 개발하기 위한 규제완화가 이루어진 지 불과 몇년사이에 본래의 목적대로 정작 필요한 부문에 토지를 적절히 공급하지 못하면서 이미 공공적 이익의 훼손이 상당부분 진행되고 있는 실정이다. 따라서 규제완화와 더불어 진행되고 있는 도시주변지역의 토지이용과 개발환경에 대하여 재검토해 볼 필요가 있다.
도시 주변지역의 개발환경에 있어서 가장 중요한 요소는 규제적인 토지정책이다. 도시 주변지역에 있어서 도시적 용도의 토지개발은 산업화와 도시화에 의한 시장수요 증대에 따라 현실적으로 요구되는 바이지만 그에 대한 여러 제도적 규제가 있기 때문이다. 정記?규제정책이 비단 토지이용 영역에만 있는 것은 아니지만, 토지이용을 규제하고 용도를 제한하는 것은 국가, 즉 공공영역이 시민사회 영역인 경제활동에 개입하는 가장 중요하고도 강력한 수단이다. 특히 공간정책을 수행하는데 있어서 토지이용제도는 그 비중이 거의 절대적이다. 토지이용제도는 도시개발, 산업입지, 취락정비 등 거의 모든 계획분야의 전제가 되며 권역을 설정하는 행위 자체만으로 개발환경을 조성하는 토지이용 규제를 의미한다. 따라서 어떤 지역의 개발환경은 적용되는 토지이용제도와 규제 정도에 따라 많은 부분이 결정된다고 할 수 있다.
그런데 도시 주변지역은 이런 토지이용제도가 그 어느 지역보다도 복잡하다. 적용되는 법률만 보더라도 국토계획 전반과 관련된 국토이용관리법에서부터 농지, 초지, 산지이용 등과 관련된 각 개별법에 이르기까지 그 종류가 10여가지에 이르며, 수도권의 경우에는 별도의 수도권정비계획법에 의한 규제를 받는다. 이것은 법제도가 체계화되지 못한 점도 없지 않지만 도시 주변지역이 도시부와 농촌부의 경계지대로 도시적 토지이용과 관련된 제도와 농업적 토지이용과 관련된 제도가 동시에 적용될 수밖에 없는 지역적 성격에 기置磯?
국토이용관리법, 농지보전법 등의 개정을 통한 개발 가능토지의 확대와 규제완화는 여러 용도지역 중에서도 준농림지역이 주요 대상이다. 용도지역 중 도시지역을 제외할 때, 준도시지역은 대부분 골프장이 입지하고 있거나 기존의 취락이 형성된 곳으로 타용도로의 용도전환이 현실적으로 어렵기 때문에 실제 개발가능지는 준농림지역이라 해도 무리는 아니다. 도시적 용도의 토지공급확대란 토지정책의 촛점도 준농림지역에 있다. 따라서 토지정책 기조의 변화가 가장 구체적인 효과를 미치는 곳은 준농림지역으로 지정된 지역들이 된다.
이들 준농림지역의 개발에 따르는 문제점을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 도시주변의 준농림지역이 주택단지로 개발되는 것은 도시 주택난을 해소하는데 기여한다는 면에서 부정적인 것만은 아니다. 그러나 다른 한편으로는 도시 주변지역에 공장용도의 토지공급을 확대하는 것이 국가경제적으로나 지역경제적으로 중요한 과제임에도 불구하고 그것을 기도한 측면에서 보면 토지이용규제를 완화한 국토이용관리법이나 농지보전법의 개정 효과가 적으며, 준농림지역의 토지를 공장용도로 개발하는데 있어서 여전히 어떤 제도적 문제가 있다는 것?뜻한다. 공장이 공단에 입지하게 되었을 때, 그 공단은 용도지역상 도시지역으로 공장의 인·허가가 용이하지만, 준농림지역에 입지하는 공장은 개별입지로 복잡한 인·허가 절차가 뒤따른다. 따라서 단지 준농림지역을 통해 개발가능한 토지를 넓혀놓았다고 해서 개별입지를 용이하게 하는 다른 제도적 개선이 없다면 실제로 공장이 입지하는데 한계가 있을 수밖에 없다.
둘째, 공장이든 주택이든 각종 시설의 소규모 개별입지 경향으로 토지이용의 비효율성과 공공시설의 적정입지가 보장되지 않고 있는 점이다. 96년 농지보전법 시행령 개정으로 농지전용 허가면적이 종전보다 축소 조정되었다. 이러한 농지전용 허용면적의 축소는 과도한 농지전용에 대한 문제제기와 난개발을 피해보고자 하는 것이었다. 그러나 허용면적의 축소가 농지 전용규모를 어느 정도 줄였을지는 모르지만, 소규모 개별입지에 따른 문제해결을 가져오지는 못하였다.
이러한 개별적 소규모 개발사업이 갖는 문제점은 각 개별 시설별로 요구되는 법정 공공시설만 갖추게 되어 그것들이 합해졌을 때 요구되는 지역 전체적인 공공시설에는 크게 모자라는 사태에 직면하게 되는 것이다. 이런 경우 지자체가 그러한 공공ゼ냅?공급해야 하겠지만 현실은 그렇지 못한 실정이다. 또한 개별 사업들이 집단적으로 이루어지지 않고 여기저기 산발적으로 이루어짐으로써 공공시설을 공급하기 어려운 문제가 발생하며 공공시설과 사회간접자본의 투자효율성을 제고하기가 어렵다.
셋째, 산발적으로 자유입지한 시설들이 자연경관의 훼손은 물론 환경관리를 더욱 어렵게 만들고 있다는 점이다. 여타 다른 개별법에 규정돼 있지 않는 한 준농림지역에서의 토지이용행위는 환경오염시설이 아닌 경우 특별한 제한이 없기 때문에 러브호텔, 고층아파트 건설이 자유롭게 이뤄지고 있다.
넷째, 도시로의 집중과 그것의 외연적 확장을 야기한다는 점이다. 규제가 풀린 준농림지역이라고 해서 모든 지역이 개발의 대상이 되기는 어렵다. 일차적인 개발의 대상은 도시외곽지역, 그것도 도시주변의 준농림지역이 된다. 이는 도시의 급증하는 토지수요에 대처한다는 점에서 일견 긍정적으로 보일지 모르지만 개발지역과 저개발지역을 더욱더 양분하는 결과를 초래할 수밖에 없다. 따라서 준농림지역의 개발은 도시기능의 분산이 아닌 외연적 확산이 되고, 도시 과밀해소에 따른 토지수요를 궁극적으로 기대하기는 어렵다.
