<특집기사>
[21세기 지방자치시대의 개혁과제]/공장설립
실질적인 공장설립 규제완화책 필요하다


공장설립 인허가 절차 실타래처럼 얽혀
관료주의적 인허가 절차 없앨 제도적 장치 절실
지자체, 지가안정과 토지공급 원활화에 정책촛점둬야

국토이용관리법을 개정하고 준농림지역을 설정한 것은 토지자원의 원활한 공급확대에 일차적 목적이 있다. 기업의 생산활동을 지원하고 그를 통한 지역경제의 활성화를 위해서는 무엇보다도 안정적인 토지자원의 공급이 중요하다.
토지공급이 안정적이기 위해서는 적기성, 적량성, 적지성, 적가성이 있어야 한다. 여기서 무엇이 보다 중요하다고 말하기는 곤란하지만 어떤 경우든 일단 적량성과 적가성이 확보되어야 한다.
그럼에도 불구하고 현재 높은 지가와 토지수요에 대한 공급의 절대적 부족이 우리나라의 기업활동에 있어 최대의 장애가 되고 있음은 주지의 사실이다. 지가는 토지수요에 대한 공급의 양과 관련됨으로 지가를 낮추는 일은 일단 개발가능한 토지의 양을 확대하는데서 찾을 수 있다. 국토이용관리법이 준농림지역을 통해 개발가능한 토지의 양을 늘리는 것도 지가와 개발가능 토지의 양자간의 상호관계를 기 하는 데 있을 것이다. 국토이용관리법이 개정되기 이전 국토에서 개발가능한 토지가 상당히 한정되었음은 사실이다.
그러나 토지공급을 늘린다고 반드시 지가가 안정되는 것은 아니다. 오히려 기업활동에 적지가 되는 대도시 주변지역의 준농림지역은 개발에 대한 기대로 지가가 상승하는 게 현실이다. 이것이 그동안 개발제한에 의해 억눌려 있던 지가의 반영이라고 할 수 있다.
그러나 이웃 일본의 예를 보면 개발용도지역이 전체 국토의 약70%에 이름에도 불구하고 80년대 후반 전국적인 지가급등을 경험하였다. 환언하면 투기적 토지소유를 억제하지 않는다면 토지공급의 양적 증대가 지가의 안정으로 연결되기 어렵다고 할 수 있다. 즉 투기적 토지소유를 억제하면서 토지의 유동성을 촉진할 수 있는 정책수단을 갖지 않으면 안된다.
지자체가 토지선매권을 가지고 개발가능성이 높은 토지를 비축하고 그 지역에 대한 상세지구계획 등을 마련한 다음, 매도 혹은 임대차 형식을 빌려 실수요자에게 공급하는 방식은 지가상승을 억제하면서 토지의 유동성을 높이는 이상적인 방법의 하나일 것이다.
그러나 현실적으로 대부분의 지자체는 국가의 지원없이는 이러한 정책수단을 동원할만한 여력이 없다. 따라서 지자체는 감시구역 같은 것을 설정함으로써 소극적이지만 토지매매와 이용에 관한 감시기능을 강화하는 도리밖에 없다. 그러나 우선 지자체는 관할구역 내의 지가와 토지이용을 안정시키는 것이 지역 내 산업활동의 촉진을 위해 긴요하다는 것을 인식할 필요가 있다. 싼값의 공산품을 생산하기 위해서는 생산요소인 임금, 금리, 지가가 싸야함은 명약관화하다. 공장용지를 싸게 구입할 수 있다면 그 지역은 그만큼 경쟁력을 가지는 것이 된다.
도농경계 면에서 토지가격 차이를 기준으로 볼 때, 주거용지의 공급부족 현상이 더 심한데도 불구하고 국토이용관리법 및 농지보전법의 개정이 공장 위주의 규제완화라는 비판도 없지 않지만, 규제완화 이후 전개되고 있는 토지이용 실태에서 보았듯이 공장용지로 이용되는 면적비율은 점차 줄어드는 추세인 반면 준도시지역으로 용도변경된 것까지 포함하면 주거용지로 개발되는 면적비율은 높아지고 있다.
이것은 공장용지 위주의 규제완화에도 불구하고 토지가격 면에서 대도시 주변지역에 있어서 주거용지에 대한 수요가 공장용지에 대한 수요보다 높기 때문일 수도 있고, 또 IMF사태로 신규 공장설립이 줄어들었기 때문일 수도 있다. 그러나 공장용지의 공급확대에 규제완화의 초점이 있다고 말하기는 곤란하다. 현재 공장용지에 비해 주거용지나 상업용지로의 개발을 상대적으로 제한하는 특별한 제도적 장치가 있는 것은 아니기 때문이다.
그러나 설사 공장용지의 공급확대에 규제완화의 초점이 맞추어져 있다 하더라도 공장용지로 개발되는 비율이 줄고 있는 것은 규제완화 정책이 소기의 목적을 달성하지 못하였다는 것을 의미한다. 공장설립과 관련해서는 무언가 제도적 문제가 있다고 할 수 있다.
현재 공장용지로 개발할 수 있는 토지는 공급이 확대되었지만, 실제로 공장을 설립하는 데는 여전히 어려움이 있다. 공장설립에 관한 인허가 절차가 실타래처럼 복잡하게 얽혀져 있기 때문이다. 따라서 공장용지로 개발할 수 있는 토지의 공급은 늘렸지만, 공장설립에 관한 다른 제도적 개선이 뒤따르지 않았다.
마치 공간정책은 지역균형개발을 지향한다고 하면서 비공간정책은 그와 반대여서 결과적으로 지역균형개발이 실패한 것과 같다. 공간정책의 차원에서 공장용지의 공급을 늘려서 지역경제를 활성화하고자 하였다면, 비공간정책의 차원에서도 당연히 공장설립이 용이하도록 하여야 한다. 사실 엄밀히 이야기하면 공장용지의 공급을 늘리는 것보다 공장설립에 관한 인허가 절차를 간소화하는 일이 더 중요하다.
이런 맥락에서 공장 건축허가만으로 간편하게 공장을 설립할 수 있게 하는 산업촉진지구제가 도입된 바 있다. 그러나 산업촉진지구제 나름의 문제가 없지 않다. 기업이 지정기준에 맞는 지역에 공장설립을 신청하면, 시장 군수는 면적에 관계없이 건축허가, 즉 공장설립 허가를 내줄 수가 있다. 이렇게 되면 개별입지라 하여도 가능하면 집단화하는 것이 기반시설의 조성이나 환경오염을 줄이는 면에서 유리한데, 개별 분산적으로 개발이 이루어짐으로써 난개발의 문제가 더욱 심각하게 될 가능성이 있다.
굳이 산업촉진지구제와 같은 새로운 제도를 도입하지 않더라도 복잡한 인허가 과정을 없애거나 줄인다면 공장설립을 간편화할 수 있다. 문제의 요체는 관료주의적 인허가를 없애는 데 있다.