심층리포트 _ 지방분권

우리의 지방자치 제2공화국 도입

박정희 5,16쿠데타… 뼈아픈 단절

1995년 김영삼 정부 역사적 복원

지방자치제 실시 주민의 삶 개선

관공서권위주위탈피 문턱낮아져

“프랑스는 단일국가로서 분할될 수 없으며 정교가 분리된 사회-민주주의 공화국이다. 모든 사람(인민)은 인종과 종교와 출신에 차별 없이 법 앞에 평등하며 국가는 이를 보장한다. 프랑스는 모든 종교를 존중한다. 프랑스의 국가조직은 분권화되어 있다.”(프랑스 헌법 제1조).

2003년 3월28일 프랑스 의회(하원)는 1958년 제정된 제5공화국 헌법의 17차 개정안을 가결 하였다. 프랑스는 강력한 중앙집권제 국가였다. 2003년 이전에는 말이다. ‘샤를 드골’(Charles Andre Joseph Marie de Gaulle/1890~1970)이 1958년 10월 제5공화국을 수립하면서 프랑스는 더욱 강력한 중앙집권제 국가가 되었다. 프랑스의 지방자치제는 역사가 짧다. 프랑스의 지방자치제는 1982년부터 도입 되었다. 2003년 제5공화국 17차 개정헌법은 지방분권을 헌법1조에 명시하기 위해 개정된 것이다. 프랑스가 수없이 헌법을 개정해야 했던 근본적인 이유는 “너무나도 자유롭고 변화무쌍한 프랑스인의 기질이 고스란히 반영된 결과물”이다.

지방자치제가 실시되면서 중앙권력은 대폭 지방으로 이전 되었다. 프랑스의 지방행정은 2원화 되어 있다. 자치단체가 자율적으로 시행하는 자치행정과 중앙정부가 지원하는 지방파견 국가기구(Prefet)의 중층구조를 갖고 있다. 중앙정부의 지원은 지방을 통제하기 위한 것이 아니라 자체적으로 해결할 수 없는 분야를 담당하기 위한 것이다.

프랑스 지방자치제, 무한한 '자유와 책임'

프랑스의 지방자치단체는 크게 3단계로 되어있다. 레종(Region/광역) 데빠뜨망(Department/道) 꼬뮌(Commune/기초단체)으로 구분된다. 프레페(Prefet)의 지원은 재난과 지방이 해결할 수 없는 전국가적 사안에 대해서만 제한적으로 행사된다. 반면 지방행정에 관한 전권은 자치단체가 갖는다. 프랑스의 지방자치제가 이러한 구조를 갖게 된 배경은 역사적 필연성이 반영된 것이다. 1789년 프랑스 대혁명은 기존의 질서(앙시앵 레짐/Ancien Regime/舊體制)를 뒤엎었다. 역사적으로 혁명이라 불릴 수 있는 몇몇의 사건들에 대(大/Greate)라는 수식어가 붙은 것은 프랑스혁명이 유일하다. 프랑스대혁명에 비견되는 러시아혁명도 ‘그레이트’ 라는 수식어가 붙지는 않는다. 프랑스의 지방자치제를 이해하자면 그들의 자유의지가 헌법과 법령에 고스란히 반영될 수밖에 없는 이유를 알아야 한다. 프랑스인에게 어중간한 것은 용납되지 않는다. ‘모 아니면 도’ 이것이 그들의 기질이다. 프랑스의 지방자치제는 여러 시행착오를 겪었지만 튼튼하게 뿌리내렸다. 가장 흥미로운 특징은 단체장과 의회의 장이 동일하다는 것이다. 비교하자면 용인시의회 의장이 시장을 겸직하는 것과도 같다. 시의회 의원은 주민의 직접 보통 비밀투표에 의해 선출된다. 단체장은 직선된 의원 중 의장에 선임된 사람이 맡는다.

프랑스가 이런 제도를 만든 이유는 “선출된 권력만이 정당하다”는 역사적 교훈에 충실하고자 하는 지혜의 산물이다. 프랑스에도 예외는 있다. 광역(레종) 26개, 도(道/데빠뜨망) 100개, 기초단체(꼬뮌) 3만6779개를 골격으로 하는 기본 구조로부터 자유로운 유일한 존재가 바로 프랑스의 수도인 빠리다. 빠리는 기초단체인 꼬뮌과 도에 해당하는 데빠뜨망의 지위를 동시에 갖고 있다. 1871년 3월18일부터 5월28일까지 71일간 빠리는 해방구였다. 역사적인 프랑스 제5차 혁명은 사회주의 자치정부를 수립한 빠리꼬뮌으로 절정을 이루었다. 최초의 노동자정부 그것이 바로 빠리꼬뮌이다. 프랑스는 이것을 기리기 위해 빠리에 한에 예외규정을 두기로 했다. 프랑스에서 지방자치제가 실시되기 전인 1977년, 빠리시장을 시민의 직접선거로 선출했다. 프랑스 대통령을 역임한 ‘자크 시라크’가 초대 빠리시장이다. 빠리 시장을 별도로 선출한 이유는 모든 역사적 사건이 빠리를 중심으로 벌어졌기 때문이다.

프랑스의 잦은 헌법개정, 짧은 역사에도 불구하고 놀라울 정도로 완벽하게 실시되고 있는 지방자치제도에 대한 올바른 해석은 대혁명을 온전하게 이해해야 가능하다. 역사의 ‘패러다임’을 바꾼 대혁명을 이해하지 못한다면 ‘프랑스지방자치제’의 본질을 제대로 볼 수 없다. 한마디로 정의하자면 “프랑스의 지방자치제는 무한한 ‘자유와 책임’을 대명제(大命題)로 시행되고 있다. 꼬뮌을 우리말로 굳이 번역하자면 ‘공동체’가 적당하다.

지방분권, 문재인 정부 최대의 과제

우리의 지방자치제는 1960년 4.19 혁명으로 수립된 제2공화국이 도입하였고, 박정희 장군이 5.16 쿠테타를 일으켜 단절시켰다. 1995년 김영삼 정부에 의해 복원된 지방자치는 형식적인 면에서 굳건하게 뿌리내렸다. 2018년 6월 13일 7기 전국 동시선거가 실시되었다. 지방자치의 본격적인 실시연령이 20년을 넘은 것이다. 지방자치제가 실시된 이후 주민의 삶은 크게 개선되었다. 가장 두드러진 변화는 ‘공무원’이 만만해졌다는 것과 주민편의시설이 대폭 확충되었다는 점이다. 중앙정부가 도지사와 시장-군수를 임명하던 시절과 비교하면 상전벽해(桑田碧海)의 천지개벽이 일어났다 할 수 있다. 지방자치제의 정착은 형식적인 면에서 큰 변화를 가져왔다. 그러나 내용적인 측면에서 보면 여전히 미흡하고 중앙정부에 예속되어 있는 것이 엄연한 사실이다. 국세와 지방세 비율이 8:2라는 사실은 한국의 지방자치제가 껍데기뿐이라는 것을 웅변한다. 재정의 권한을 중앙정부가 틀어쥐고 있는 한 자치제는 속빈 강정에 불과하다.

문재인 대통령은 대선공약으로 지방분권을 내걸었다. 취임한지 1년 6개월이 지났지만 지방분권을 위한 구체적인 노력은 찾아보기 어렵다. 전임 정부보다 더 비대해진 청와대가 모든 국정을 전담하는 권력의 집중이 심화되었다. 청와대 정책실장이라는 옥상 옥(屋上屋)의 직책이 헌법에 명시된 국무위원을 압도하고 임의적인 자리인 청와대수석비서관이 국정을 주도하는 것이 엄연한 현실이다. 대통령 1인에게 과도하게 권력이 집중되고 있는 독점적인 구조에 대해 진지하게 고민할 때가 되었다. 헌법을 개정해야 권력의 독점적 구조가 타파된다면 당장 개헌논의를 시작해야 한다. 근본적인 지방분권을 정착시키기 위해서는 단일한 중앙집권체제를 허물어 버리는 방법도 모색해봐야 한다.

연방제의 도입이 해결의 방편이 될 수 있다. 지방자치제의 한계를 넘어서는 가장 확실한 방법은 연방제로 국가의 틀과 형태를 대전환하는 것이다. 프랑스와 일본은 단일한 중앙집권제 나라지만 연방제에 준하는 자치제를 실시하고 있다. 독일과 스위스는 연방제 공화국이다. 대한민국은 민주주의와 권력의 분산에 잘 훈련된 나라가 아니다. 유사 이래 오로지 중앙집권적인 권력구조만을 경험한 나라가 대한민국이다. 국민은 청와대 게시판에 시시콜콜 청원을 하고 정권은 그것을 은근히 즐기고 있는 것이 현실이다. 모든 권력은 대통령에게 집중되어 있으나 불행하게도 임기는 5년 단임이다. 어떤 정책을 세우든 다음 정권에 의해 뒤집어질 수 있는 개연성은 차고도 넘친다. 현 정권이 남북관계의 획기적 변화를 이루어도 차기 정부가 들어서면 백지화될 수 있다. 국민의 상실감과 국력의 소모가 이만저만한 것이 아니다. 문재인 정부는 거의 100% 동력을 비핵화와 남북문제 개선에 쏟아 붇고 있다. 이러한 노력이 결실을 거두어 남북관계가 획기적으로 개선되었다고 쳐도 남북대결에 집착하는 수구 냉전적 정권이 들어서면 문재인 정부의 노력은 물거품이 된다. 문재인 대통령은 이점을 명심해야 한다. 남북관계가 제아무리 좋아져도 제도적으로 뒷받침 되지 않으면 말짱 도루묵이다.

TO BE OR NOT TO BE

미국의 이익이 자신의 이익 착각

보수주의자들 조국은 미국인 듯

매국수구전성시대 국가개혁발목

문 대통령, 국가 백년대계 시험대

미국 '루스벨트 케어'가 주는 교훈

미국의 제26대 대통령 ‘시어도어 루스벨트’는 ‘제국주의자’의 전형이라 할 만큼 호전적인 인물이었다. 동시에 그는 미국 역사상 가장 혁신적인 대통령이었다. 시어도어 루스벨트는 1905년 전국민 의료보장제도를 도입했다. 오바마케어가 실시되기 100여 년 전에 미국은 의료보험이 아니라 의료보장을 도입했었다. 루스벨트가 퇴임하고 후임 ‘윌리엄 태프트’ 정부에서 ‘루스벨트 케어’는 소멸되었다. 연방 대심원의 위헌 판결에 의해 미국 역사상 가장 위대했던 정책이 파기된 것이다. 만약 루스벨트가 수정헌법을 개정하여 의료보장을 명문화 했더라면 ‘위헌’이라는 웃기는 근거로 전국민 의료보장제가 좌초되지는 않았을 것이다.

문재인 정부의 임기는 3년 반 남짓 남았을 뿐이다. 혼신의 노력을 기울인 남북의 평화가 정착되려면 제도적인 토대를 확보해야 한다. 남북의 평화가 정착되고 수십 년의 교류협력 과정을 성공적으로 거친다면 필연적으로 통일의 관문을 지날 것이다.

연방제에 대한 진지한 모색은 통일한국을 예비하는 핵심적인 사항이다. 단순히 재정의 권한을 대폭 지방에 이양하는 것을 뛰어넘어 연방제나 그에 준하는 제도를 만드는 것이야말로 문재인 대통령이 심혈을 기울여야할 대목이다. 문 대통령은 이전에 지방자치제의 본령을 살리기 위한 노력을 병행해야 한다. 징세권의 대폭 이양은 기본적인 사항이고 ‘지자체’의 행정적 권한을 제도적으로 확대하는 방안이 마련되어야 한다. 문재인 대통령은 역사적으로 “한반도 평화를 위해 가장 노력한 지도자”로 기록될 것이다. 제아무리 반동적인 정권이 권력을 장악한다 해도 문재인 대통령의 남북평화 정착을 위한 노력만큼은 지울 수 없을 것이다.

트럼프의 예측불허 외교술

미국 중간선거에서 트럼프 대통령은 절반의 승리를 거두었다. 중간선거 결과가 나오자마자 미국은 북미 고위급회담(김영철-폼페이오 회담)을 연기했다. 트럼프 대통령은 북핵문제를 철저하게 중간(midterm) 선거를 위한 효과적인 패로 활용해 왔다. 순진하게도 문재인 대통령은 트럼프를 굳게 믿었다. 트럼프는 향후 북한과의 비핵화협상에서 선택할 수 있는 카드를 여유 있게 확보했다. 트럼프는 급할 것이 없는 최상의 패를 쥔 것이다. 북핵문제는 어차피 미국의 의지대로 결론 나게 되어 있다. 미국이 ‘오케이(OK)’ 하지 않는 한 그 어떤 결정과 약속도 무망(無望)하다. 트럼프는 전임 오바마 대통령이 각고의 노력 끝에 체결한 ‘이란 핵협상’을 간단하게 뒤집었다. 유엔(UN) 상임이사국 모두와 EU의 대표국가 독일이 합의한 협정을 백지화 시켜버린 것이다. 이것이 미국의 실체다. ‘세계 속의 미국이 아니라 미국 속의 세계“가 엄연한 현실이다.

문 대통령, 개헌만이 성공의 길

문재인 대통령은 엄중한 국제정세를 직시해야 한다. 미국 대통령 도널드 트럼프에게 자비(慈悲)를 기대했다면 그것은 중대한 착각이다. 미국은 20세기 이후 100여 년간 세계를 지배해온 나라다. 향후 미국의 세계지배를 100여년 이상 지속시키기 위해 모든 노력을 쏟아 붙는 나라가 미국이다. 이것은 엄연한 현실이다. 거듭 말하거니와 한반도 평화는 미국의 승인이 절대적이다. 문재인 대통령은 이러한 현실을 인정하면서 남북이 자력으로 평화를 정착시킬 방안을 찾아야 한다. 남한과 북한이 직접 북핵문제를 해결하는 것이야말로 미국의 간섭을 무력화 시킬 수 있는 유일한 방법이다. 남북정상이 비핵화를 합의하고 절차에 따라 선제적으로 폐기 한다면 미국의 간섭과 개입을 무력화 시킬 수 있다. 그러자면 국민 여론의 통일이 필요하다. 문 대통령은 자유한국당이 절대 반대할 수 없는 카드를 제시해야 한다. 정답은 전면적인 개헌이다. 대한민국 헌법에 “남북은 잠정적으로 분할되어 있지만 하나의 국가라는 것을 명시하고 남북의 교류는 내부적인 것이다”라고 명시하면 된다. 국내법은 국제법에 우선한다.

미국의 횡포는 국제법의 범위를 뛰어 넘은지 오래다. 북핵문제는 미국의 세계경영에 필요악이 아닌가 하는 의심을 거둘 수 없다. 이런 미국에게 자비를 갈구하고 있는 대한민국이 애처롭다. 조선일보는 미국 중간선거 결과를 보도 하면서 트럼프 정권의 ‘북핵 협상에 제동이 걸릴 것’이라는 희망을 노골적으로 피력하고 있다. 조선일보로 대표되는 한국의 수구냉전 자칭 보수주의자들의 조국은 미국이다. 아메리카합중국의 이익이 자신의 이익과 직결된다고 굳건하게 믿는 사람들이 주류인 나라에서 문재인 대통령이 할 수 있는 일이 과연 무엇이 있겠는가.

문재인 대통령의 임기는 3년여 남았다. 시간이 별로 없다. 형식을 파괴하여 틀을 바꾸지 않으면 대한민국은 영원히 수구냉전 보수 세력의 그늘을 벗어날 수 없다. 문재인 대통령이 남북의 평화를 진정 바란다면 당장 개헌에 나서야 한다. 개정된 헌법에 지방분권을 어떻게 담을 것인가는 공론화의 과정을 거쳐 총론을 모아야 한다. 문재인 대통령의 결단이 필요한 때다.<용인신문 - 김종경 발행인>